Bankovní unie

prof. Ing. Oldřich Dědek, CSc.
prof. Ing. Oldřich Dědek, CSc. národní koordinátor pro zavedení eura v ČR

Vydáno

Aktualizováno 6. 1. 2016
  • zpřesnění a doplnění informací

Motivový obrázekTématu bankovní unie se evropští lídři začali systematicky věnovat od května 2012, kdy předseda Komise Barroso na neformálním zasedání Evropské rady představil základní obrysy tohoto ambiciózního projektu. Jeho obsahem jsou čtyři klíčové reformy v oblasti regulace a supervize institucí bankovního sektoru. Nazývány jsou čtyřmi pilíři bankovní unie. Jmenovitě se jedná o tyto oblasti:

Bankovní unie je budována postupnou metodou, různou rychlostí při formování svých čtyř pilířů.


PŘÍNOSY BANKOVNÍ UNIE

Silným impulzem k úvahám o vytvoření bankovní unie byly události krizového období, které upozornily na dvě systémové slabiny ve stávající konstrukci evropské měnové unie. První z nich je poznatek o zhoubné oboustranné závislosti mezi bankovní krizí a krizí vládních financí.

  • Bankovní krize ohrožuje vládní finance tím, že potíže bankovního sektoru dostávají pod tlak trhy s vládními dluhopisy kvůli obavě finančních trhů, že sanace bank prudce zvýší zadluženost vlády.
  • Krize vládních financí ohrožuje bankovní sektor a reálnou ekonomiku tím, že banky jako největší držitel vládních dluhopisů se dostávají do ztrát a zastavují úvěrování. Banky jsou též ohrožovány paralyzovanými peněžními trhy kvůli odlivu kapitálu v předtuše vládní dluhové krize.

Druhou slabinou eurozóny se ukázal být rozpor mezi vysokou mírou liberalizace finančních trhů a jejich regulací z národní úrovně. Toto uspořádání v době krize prohlubovalo fragmentaci finančních trhů v eurozóně a způsobovalo distorze v konkurenceschopnosti, což obojí je v příkrém rozporu s principy vnitřního trhu EU. Přijímání účinných opatření naráželo často na protichůdné zájmy národních dohledových orgánů i na jejich rozdílné pravomoci krizového řízení. Regulace a dohled prováděný z národní úrovně je rovněž trvalým zdrojem zvýšených nákladů pro finanční instituce s přeshraniční působností.

Od bankovní unie se očekává, že pomůže mírnit či eliminovat výše uvedená rizika. Měla by lépe vyvažovat národní zájmy se zájmem na upevňování finanční stability celku.


JEDNOTNÁ BANKOVNÍ REGULACE

Významného pokroku bylo dosaženo v prvním pilíři, jehož hlavní náplní je vytvářet jednotná pravidla bankovní regulace (single rulebook). První reformy byly iniciovány již na začátku krizového období, v návaznosti na závěry Larosièrovy zprávy zveřejněné v únoru 2009. V rámci nové architektury evropské regulace byl podpořen vznik tří nových dohledových orgánů, které zahájily činnost v lednu 2011. Jmenovitě se jedná o tyto dohledové autority:

  • Evropský orgán pro bankovnictví (European Banking Authority, EBA) se sídlem v Londýně,
  • Evropský orgán pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní pojištění (European Insurance and Occupational Pensions Authority, EIOPA) se sídlem ve Frankfurtu,
  • Evropský orgán pro cenné papíry a trhy (European Securities and Market Authority, ESMA) se sídlem v Paříži.

Uvedené orgány jsou v oboru své působnosti vybaveny pravomocemi pro vydávání technických standardů a metodik závazných ve všech zemích EU. Zajišťují jednotnou aplikaci přijatých pravidel a jsou určeny k tomu, aby rozsuzovaly názorové rozdíly mezi národními regulátory. Jmenovitě je to EBA, která svojí činností zaštiťuje první pilíř bankovní unie.

EBA, EIOPA a ESMA jsou součástí struktury nazývané Evropský systém orgánů dohledu (European System of Financial Supervisors, ESFS). Jeho dalším článkem je Evropská rada pro systémová rizika (European Systemic Risk Board, ESRB), pověřená úkolem identifikovat rizika ohrožující stabilitu finančního sektoru EU jako celku. Tato rada zahájila činnost v prosinci 2010. Odborné a finanční zázemí má v Evropské centrální bance.


JEDNOTNÝ BANKOVNÍ DOHLED

Po roce intenzivních příprav byl 4. listopadu 2014 spuštěn druhý pilíř bankovní unie s oficiálním názvem jednotný mechanismus dohledu (Single Supervisory Mechanism, SSM). Poprvé v historii evropské integrace byl tak vytvořen dohledový systém se skutečným evropským mandátem. Úkolem SSM je uplatňovat jednotný přístup ke každodennímu dohledu a zajišťovat konzistentní aplikaci dohledových nařízení a opatření.

SSM se vyznačuje následujícími vlastnostmi:

  • Odpovědnou institucí za výkon jednotného dohledu nad celým bankovním systémem eurozóny je Evropská centrální banka. Ta však přímo dozoruje pouze asi 120 významných bank, což jsou banky, které splňují některé z těchto kritérií: a) hodnota bankovních aktiv převyšuje 30 mld. EUR; b) zastoupení přeshraničních aktivit či závazků v bilanci banky převyšuje 20 procent; c) banka má ekonomický význam pro jednotlivou zemi nebo pro EU jako celek; d) banka je příjemcem pomoci z evropských záchranných mechanismů.
  • Přímý dohled nad významnými bankami ECB vykonává prostřednictvím společných týmů dohledu (Joint Supervisory Teams, JSTs). Každá z dohlížených bank má ustaven svůj dohledový tým, který je složen ze zástupců ECB a národních dohledových orgánů ze zemí, v nichž banka vyvíjí činnost.
  • Dohled nad méně významnými bankami eurozóny nadále provádějí národní dohledové orgány. Jejich povinností je informovat ECB o závažných rozhodnutích. ECB je oprávněna převzít dohled nad těmito úvěrovými institucemi, vyžádá-li si to jednotná aplikace dohledových standardů.
  • Řízením dohledových aktivit v kompetenci SSM je pověřena Rada dohledu, která tvoří samostatnou organizační složku ECB. Součástí řídící struktury SSM je též Rada guvernérů ECB. V její pravomoci bude odmítnout rozhodnutí přijatá Radou dohledu. Případné spory bude řešit mediační panel.
  • Do SSM jsou povinně zapojeny všechny členské země eurozóny. Účast je otevřena i nečlenům eurozóny, pokud se chtějí podílet na hlubší integraci bankovního dohledu.

JEDNOTNÉ ŘEŠENÍ BANKOVNÍCH KRIZÍ

Třetí z pilířů bankovní unie je znám pod názvem jednotný mechanismus pro řešení bankovních krizí (Single Resolution Mechanism, SRM), stručněji též jednotný krizový mechanismus. SRM zahrnuje všechny země zapojené do SSM, což jsou členové eurozóny a přidružení nečlenové eurozóny.

Východiskem pro fungování SRM je Směrnice pro ozdravné postupy a řešení krize úvěrových institucí a investičních podniků (Bank Recovery and Resolution Directive, BRRD). Prostřednictvím této směrnice se v členských zemích EU sjednocují např. pravomoci národních orgánů při řešení krizových situací v bankovním sektoru, nástroje krizového řízení či organizování finanční pomoci. Ustaveny též budou národní krizové fondy, naplňované postupně z odvodů bank a investičních společností.

V členských zemích zapojených do bankovní unie budou záchranné operace v bankovním sektoru prováděny jednotným způsobem pod vedením Jednotného výboru pro řešení krizí (Single Resolution Board, SRB). Tento nezávislý evropský orgán byl ustaven 1. ledna 2015 a od 1. ledna 2016 se plně ujal svých pravomocí. Skládá se z výkonného ředitele a dalších pěti členů. Tento výbor může z vlastní iniciativy nebo na základě podnětu ECB identifikovat ohrožené banky. Bude též rozhodovat o způsobu řešení bankovní krize a o užití prostředků z jednotného fondu pro řešení bankovních krizí (Single Resolution Fund, SRF).

SRF je od 1. ledna 2016 postupně naplňován z odvodů bank, vybíraných členskými zeměmi bankovní unie. Cílově by jeho velikost měla odpovídat 1 % stanovených vkladů. Po přechodnou dobu 8 let budou příspěvky od národních bankovních sektorů drženy v národních podfondech, které však postupně budou zvyšovat svoji vzájemnost (mutualisation). To znamená, že postupně budou stírat vazbu mezi národním původem příspěvků do SRF a sídlem ozdravované finanční instituce. Umožněny budou vzájemné půjčky mezi národními podfondy.

Důvěryhodnost jednotného krizového mechanismu byla v prosinci 2015 posílena dohodou ministrů rady ECOFIN o zřízení státních úvěrových linek. Touto cestou má být řešen případný nedostatek finančních zdrojů po přechodnou dobu, než SRF dosáhne prostřednictvím příspěvků od úvěrových institucí své plné finanční kapacity. Státní úvěrové linky by byly použity až po vyčerpání všech jiných možností a splaceny by byly bankovním sektorem té země, ve které došlo k ozdravné akci. Prostřednictvím uvedených linek SRF získá přístup k částce 55 mld. EUR, což přibližně odpovídá cílové kapacitě SRF.

Klíčovým úkolem pro nejbližší období je nalezení dohody o podobě trvalého jistícího mechanismu, schopného mobilizovat dostatečnou podporu z veřejných zdrojů za účelem zvládání i rozsáhlých bankovních krizí. Tento mechanismus by měl být plně funkční nejpozději na konci osmiletého přechodného období a zajišťovat by měl rovné zacházení mezi všemi státy bankovní unie.

Široká názorová shoda panuje na využívání principu svépomoci (bail-in) za účelem jen nezbytného zapojování veřejných zdrojů do řešení bankovních krizí. Přednostně by náklady na ozdravení bank měli nést akcionáři (formou odpisu vlastního jmění) a věřitelé (formou odpisu pohledávek či přeměny pohledávek na akcie). Zapojování věřitelů do ztrát by mělo podléhat hierarchickému pořadí, jež zaručuje ochranu pojištěných vkladů či vkladů malých a středních podniků.

 

JEDNOTNÝ SYSTÉM POJIŠTĚNÍ VKLADŮ

Impulz ke kompletaci bankovní unie o pilíř jednotného pojištění vkladů vzešel ze Zprávy pěti předsedů z června 2015. Na tomto základě Evropská komise v listopadu 2015 zveřejnila návrh evropského systému pojištění vkladů (European Deposit Insurance Scheme, EDIS). Podle tohoto návrhu by EDIS měl splňovat následující vlastnosti:

  • Postupné zavádění ve třech fázích, které se odlišují mírou přístupu národních systémů pojištění vkladů k prostředkům EDIS.
  • Nákladová neutralita pro bankovní sektor, umožňující bankám odečítat příspěvky do EDIS od příspěvků do národních pojistných systémů.
  • Stejná míra ochrany pojištěných vkladů, odpovídající stávající úrovní 100000 EUR na vkladatele a banku.
  • Zohlednění míry rizika bank ve velikosti jejich příspěvků do EDIS.
  • Povinná účast pro členské státy eurozóny a otevřená účast pro další země EU zapojené do bankovní unie.