PPP - Metodiky a doporučené postupy

 Obecné schéma metodik v procesu PPP

• aktualizováno - září 2011

V průběhu roku 2011 Ministerstvo financí aktualizovalo většinu dosud vydaných metodických materiálů. Smyslem této aktualizace byla zejména snaha o implementaci zkušeností z PPP projektů v České republice a zohlednění změn v legislativním prostředí. Pro možnost porovnání obsahu jednotlivých verzí metodik zveřejňujeme jak původní, tak aktualizovanou verzi všech materiálů. Metodiky jsou aktuální k datu vydání  a reflektují tak legislativu platnou k tomuto datu. Konkrétní postupy či ustanovení je proto nutné ověřit v platné legislativě.

• Kodex řízení PPP projektů  ^{Nově publikováno 12.03.2012/aktualizováno 11/2011} 
• Platební mechanismy projektů PPP ^{Nově publikováno 12.03.2012/aktualizováno 11/2011}  
• Procesní postup při přípravě a realizaci PPP projektů  ^{Nově publikováno 12.03.2012/aktualizováno 09/2011}  
• Doporučená forma žádosti o předchozí stanovisko Ministerstva financí v oblasti veřejných zakázek 
• Praktická interpretace finančních modelů k PPP projektům  ^{aktualizováno 11/2011}
• Vzory žádostí územních samosprávných celků o předchozí stanovisko Ministerstva financí k uzavření a ke změně uzavřené koncesní smlouvy
  • vzor doporučené formy žádosti územního samosprávného celku o předchozí stanovisko Ministerstva financí k uzavření koncesní smlouvy
  • vzor doporučené formy žádosti územního samosprávného celku o předchozí stanovisko Ministerstva financí ke změně  uzavřené koncesní smlouvy 
• Metodika - Hodnota za peníze  ^{aktualizováno 07/2011}
• Metodika - Řízení rizik v projektech PPP ^{aktualizováno 09/2011}
• Metodika - Komunikační strategie PPP projektu  ^{aktualizováno 11/2011}
• Metodika hodnocení kvantitativních aspektů hodnoty za peníze v projektech PPP  ^{aktualizováno 07/2011}
• Metodika vypracování studie proveditelnosti (Metodika vypracování koncesního projektu) ^{aktualizováno 05/2011}
• Zobrazení PPP projektů v dokumentaci státního rozpočtu - doporučený postup
• Vzorová koncesní smlouva ^{aktualizováno 06/2011}
• Manuál PPP (ke Vzorové koncesní smlouvě) ^{aktualizováno 06/2011}

Zdroj: MF - odb. 11 - 115 - odd. Metodika rozpočtování - průbežně aktualizováno

Ministerstvo financí vydalo metodiku „Praktická interpretace finančních modelů k PPP projektům“, která je určena zejména pro zaměstnance státní správy a úředníky územních samosprávných celků, kteří se ve své práci setkávají s finančními modely. Tato metodika má doporučující charakter a měla by sloužit jako pomůcka pro snazší orientaci ve finančních modelech PPP projektů. Byla zpracována projektovým týmem složeným ze zaměstnanců Ministerstva financí a PPP Centra, a.s. V souvislosti s vývojem PPP projektů se předpokládá její průběžná aktualizace.

Dle § 30 zákona č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení (koncesní zákon)  jsou územní samosprávné celky povinny vyžádat si předchozí stanovisko Ministerstva financí k uzavření koncesní smlouvy nebo ke změně uzavřené koncesní smlouvy. Náležitosti obsahu žádosti  jsou stanoveny vyhláškou č. 238/2006 Sb., kterou se stanoví náležitosti obsahu žádosti o předchozí stanovisko k uzavření koncesní smlouvy nebo smlouvy a ke změně uzavřené koncesní smlouvy nebo smlouvy podle koncesního zákona. 

Ze strany žadatelů jsou opakovaně kladeny dotazy na formu žádosti a na rozsah informací, jež mají být v žádosti uvedeny. Ministerstvo financí proto zveřejňuje:

• Vzor doporučené formy žádosti územního samosprávného celku o předchozí stanovisko Ministerstva financí k uzavření koncesní smlouvy a
• Vzor doporučené formy žádosti územního samosprávného celku o předchozí stanovisko Ministerstva financí ke změně uzavřené koncesní smlouvy.

Ministerstvo financí vydalo metodiku „Hodnota za peníze“. Materiál je určen zejména pro zaměstnance státní správy a územních samospráv, kteří se budou podílet na přípravě projektů PPP. Cílem metodického materiálu je zvýšit povědomí zadavatelů o problematice hodnoty za peníze v projektech PPP a poskytnout jim informace o konceptu hodnoty za peníze, faktorech, které ji ovlivňují, a způsobu, jakým hodnotu za peníze vyhodnocovat.

Metodika byla zpracována PPP Centrem, a.s.  v návaznosti na usnesení vlády č. 536/2007  v rámci programu Transition Facility (přechodový nástroj) pro Českou republiku, jehož předmětem je zavádění systému partnerství mezi veřejným a soukromým sektorem v ČR.

Materiál bude průběžně aktualizován.

Ministerstvo financí vydalo metodiku Řízení rizik v projektech PPP. Tato metodika je jedním z dokumentů, které vznikají v návaznosti na usnesení vlády č. 536/2007 . Byla zpracována projektovým týmem složeným ze zaměstnanců Ministerstva financí a PPP Centra, a.s.  v rámci projektu „Zavádění systému partnerství mezi veřejným a soukromým sektorem v České republice“ č. CZ 05.02.04 financovaného z prostředků Evropské unie. Je určena zejména pro zaměstnance státní správy a úředníky územních samosprávných celků, ale také pro subjekty ze soukromého sektoru, které se budou podílet na vypracování koncesních projektů.

Cílem tohoto dokumentu je poskytnout zadavatelům informace o způsobech jak a kdy identifikovat možná rizika, jakým způsobem je ocenit, jaké je obvyklé rozložení rizik v PPP projektech a jaké existují možnosti jejich ošetření.

S ohledem na vývoj PPP projektů jako relativně nové metody zajišťování veřejných služeb v České republice bude dokument průběžně aktualizován.

Ministerstvo financí vydává metodiku, která je určena zadavatelům veřejného sektoru s cílem usnadnit zvládnutí komunikační role při přípravě projektů veřejného a soukromého sektoru – PPP. Protože na všech úrovních státní správy nemusí být vždy k dispozici dostatečná zkušenost v oblasti komunikace jak se zainteresovanými subjekty, tak s běžnou veřejností nebo médii, poskytuje tento materiál praktický přehled o významu komunikace v PPP projektech, cílech komunikační strategie a činnostech k jejich naplnění.

Vzhledem k tomu, že každý PPP projekt je specifický rozsahem i náročností své přípravy, bude se lišit i zvolený způsob a rozsah komunikace. Tento dokument má doporučující charakter. V metodice popsané kroky komunikační strategie PPP projektu by měly sloužit jako návod zejména pro významné investiční projekty.

Zpracovatelem metodického dokumentu je PPP Centrum, a.s. na základě uzavřené smlouvy s Ministerstvem financí. V souvislosti s vývojem PPP projektů se předpokládá průběžná aktualizace této metodiky.

Ministerstvo financí vydalo Metodiku hodnocení kvantitativních aspektů hodnoty za peníze v projektech PPP. Metodika je určena zejména pro zaměstnance státní správy a úředníky územních samosprávných celků, ale také pro subjekty ze soukromého sektoru, které se budou podílet na vypracování koncesních projektů  k záměrům, u nichž je zvažována realizace cestou PPP, stejně jako na výběru soukromých partnerů, sestavování koncesních smluv a na vlastní realizaci a monitorování průběhu PPP projektu.

Dokument si klade za cíl uvést čtenáře do problematiky kvantitativního ocenění tradiční formy pořízení služby sérií veřejných zakázek a pořízení služby formou PPP. Poskytuje čtenáři návod k porozumění procesu tvorby finančního modelu včetně ocenění souvisejících rizik různými metodami a k orientaci v typech finančních modelů. Zároveň má umožnit čtenáři správně interpretovat výstupní hodnoty analýzy včetně případného rozpoznání problematických situací, ke kterým může dojít. Je koncipován jako metodika pro hodnocení ekonomické výhodnosti zvažovaných forem pořízení služby, resp. těch jejích aspektů, jež lze finančně kvantifikovat.

Metodika byla zpracována projektovým týmem složeným ze zaměstnanců Ministerstva financí a společností Ernst & Young Tax & Transactions, s.r.o., člen koncernu a Facility, s.r.o. za podpory odborníků společností CMS Cameron McKenna v.o.s., PPP Solutions Ltd. a  Balcar Polanský Eversheds, advokátní kancelář v rámci projektu „Zavádění systému partnerství mezi veřejným a soukromým sektorem v České republice“ financovaného z prostředků programu Transition Facility Evropské unie.

S ohledem na vývoj PPP projektů jako relativně nové metody zajišťování veřejných služeb v České republice bude dokument průběžně aktualizován.

Úvod

Dosavadní vývoj pilotních projektů Partnerství veřejného a soukromého sektoru (PPP) splnil původní účel, pro nějž byly projekty jakožto pilotní zahájeny. Byly identifikovány otázky a problémy, které je třeba v blízké době řešit. Jedná se zejména o závaznost metodik a standardizovaných materiálů při přípravě PPP projektů, problematiku funkčnosti koncesního zákona a jeho aplikaci v praxi, role Českého statistického úřadu v přípravě PPP projektů a řešení daňových a účetních otázek v PPP.

Z vládou přijatého dokumentu „Analýza pilotních PPP projektů“ (usnesení vlády č. 536 z 23. května 2007) a z mezinárodních zkušeností vyplývá, že využívání metodických materiálů a standardizovaných dokumentů zkvalitňuje, urychluje a zjednodušuje celý proces přípravy PPP projektů, umožňuje jeho účinnou kontrolu a zvyšuje transparentnost. Tak jsou snižovány náklady na přípravu PPP projektů. Většina zadavatelů pilotních projektů potvrdila užitečnost a použitelnost již existujících metodických materiálů a manuálů. Využití jiných principů a postupů přináší nesystémový přístup zadavatele k přípravě PPP projektu znepřehledňuje celý proces, zvyšuje náklady a rozmělňuje hlavní cíle jednotlivých etap přípravy projektu.

Nová právní úprava ve formě zákona č. 139/2006 Sb.,  ., o koncesních smlouvách a koncesním řízení (koncesní zákon) a zákona č. 137/2006 Sb.,   o veřejných zakázkách, vč. doprovodných a prováděcích předpisů obou uvedených zákonů obsahuje základní principy přípravy PPP projektů. Nicméně praxe ukazuje, že přijaté zákony  a  prováděcí  předpisy definují postup zadavatelů příliš obecně s ohledem na potenciální dlouhodobý dopad projektů na vývoj veřejných rozpočtů.

Ministerstvo financí vychází ze zkušeností z aplikace koncesního zákona, z potřeby maximální fiskální obezřetnosti a transparentnosti, z doporučení  odborníků z Nizozemí ¹ a Portugalska ² a z doporučení publikovaných Mezinárodním měnovým fondem  a vydává  metodiku Zobrazení PPP projektů v dokumentaci státního rozpočtu.

Hlavním cílem aplikace metodiky je potřeba sestavení a udržování přehledu o budoucích výdajích státního rozpočtu i státních fondů s ohledem na  připravované smlouvy a s nimi spojené předpokládané budoucí výdaje.  

Zaměření metodiky 

Metodika se vztahuje  na koncesní projekty a koncesní smlouvy (dále jen „PPP projekty“) významné i ostatní  dle příslušných ustanovení zákona č. 139/2006 Sb.,   o koncesních smlouvách a koncesním řízení (koncesní zákon), a to od počátku přípravy koncesního projektu až do ukončení a vypořádání vztahů vyplývajících z koncesní smlouvy.  Postup je závazný pro veřejné zadavatele ve smyslu ustanovení § 2 zákona č. 139/2006 Sb., pokud jsou tito zadavatelé podřízeni členu vlády České republiky a pokud se připravovaná  či uzavřená koncesní smlouva dotýká výdajů státního rozpočtu nebo státního fondu. Zároveň se doporučuje, aby tento postup dodržovali také zadavatelé - správci rozpočtových kapitol  a jim podřízené instituce mimo působnost členů vlády, pokud se jimi připravovaná či uzavřená koncesní smlouva dotýká výdajů státního rozpočtu nebo státního fondu.

Postup správců kapitol a státních fondů

Zobrazení PPP projektů v dokumentaci státního rozpočtu se provádí jako součást sestavování vládního návrhu státního rozpočtu. Správce rozpočtové kapitoly (státní fond) uvede údaje o výdajích státního rozpočtu (státního fondu) spojených s PPP projektem do příslušné tabulky (viz příloha: Tabulky č. 1PPP – 4PPP). 

• Tabulka č. 1 PPP - Výdaje státního rozpočtu, které vyplývají z koncesních smluv kromě výdajů uvedených v tabulce č. 2PPP
• Tabulka č. 2 PPP - Výdaje státního rozpočtu na koncesní smlouvy, které jsou spolufinancovány ze zdrojů Evropské unie
• Tabulka č. 3 PPP - Výdaje státního fondu, které vyplývají z koncesních smluv kromě výdajů uvedených v tabulce č. 4PPP
• Tabulka č. 4 PPP - Výdaje státního fondu na koncesní smlouvy, které jsou spolufinancovány ze zdrojů Evropské unie

K tabulkám se přikládá stručný komentář (maximálně o rozsahu jedné strany), obsahující zejména informace o aktuálním stavu projektu, o předpokládaných příjmech (výnosech) zadavatele spojených s projektem a další informace, které jsou dle názoru zadavatele významné pro vládu a Poslaneckou sněmovnu Parlamentu.   Všechny údaje odpovídají aktuálnímu stupni přípravy (realizace) projektu a vycházejí z příslušných dokumentů (návrh koncesního projektu, vládou schválený koncesní projekt, návrh koncesní smlouvy apod.).

Údaje uvedené v tabulkách se týkají především  předpokládaných celkových výdajů a smluvně schválených celkových výdajů, a to v řádku Výdaje na realizaci projektu výdajů (na realizaci vlastní koncesní smlouvy) a v řádku Výdaje na přípravnou fázi projektu (na financování souvisejících služeb na přípravu projektu, např.  poradenských služeb, výkup pozemků apod.). Všechny údaje se uvádějí v nominálních, nediskontovaných hodnotách.

Předpokládané celkové výdaje jsou výdaje na projekt,  v jakékoliv přípravné fázi do schválení a podpisu koncesní smlouvy. Jedná se tedy o předpokládané celkové výdaje na koncesní smlouvu na celou předpokládanou dobu platnosti koncesní smlouvy  před jejím podpisem. Do okamžiku schválení a podpisu koncesní smlouvy se  v tabulkách uvádí údaj o celkových předpokládaných výdajích a dále se uvádí jednotlivé předpokládané částky v letech dle struktury tabulky na celou předpokládanou dobu platnosti koncesní smlouvy.

Od okamžiku schválení a podpisu koncesní smlouvy, případně schválení a podpisu změny koncesní smlouvy, se v tabulkách uvádějí údaje o smluvně schválených celkových výdajích a v návaznosti na to i reálné aktuální údaje o výdajích v jednotlivých letech na celou dobu platnosti koncesní smlouvy. Údaj o předpokládaných výdajích je nadále uváděn v tabulce pro srovnání s výdaji schválenými, a to pouze v celkové částce ve sloupci Předpokládané celkové výdaje. Prvek časové řady dle celoživotního cyklu projektu je velice podstatný pro koordinaci budoucích výdajů a z hlediska své dlouhodobosti pokrývá  i období, na které je běžně vypracováván střednědobý rozpočtový výhled.

Jako významný údaj pro transparentnost celé transakce je požadována informace o výdajích na přípravnou fázi projektu, kterými se rozumí zejména výdaje na poradenské a další služby v souvislosti s vypracováním studie právní, ekonomické a technické proveditelnosti, koncesního projektu a návrhu koncesní smlouvy. Dále se požadují údaje o platbách nebo o předpokládaných platbách třetím stranám zadavatelem ze státního rozpočtu či ze státního fondu. Vždy se bude jednat o takové platby, které úzce souvisejí s koncesní smlouvou a do jisté míry jsou podmínkou její realizace, avšak nejsou zahrnuty do poplatků za dostupnost služby. Může se jednat například o platby za pořízení pozemku, pořízení auditních služeb, transakční náklady na realizaci výběrového řízení, náklady na řízení koncesní smlouvy, platby kompenzací, které nebyly zahrnuty v ustanoveních koncesní smlouvy, ale nároky na ně vyvstaly z její realizace (např. při konstrukci tramvajové linky v centru města jsou systematicky narušovány přístupové cesty do místních obchodů a obchodníci musejí obchody dočasně uzavřít; následně požadují kompenzace za nemožnost provozování vlastních služeb), náklady na monitorování plnění kvalitativních kritérií u služeb poskytovaných provozovatelem (koncesionářem) a další obdobné platby v souladu s realizací koncesní smlouvy. Platby tohoto typu  zadavatel musí v určité výši předvídat a  vyhradit si na ně rozpočtové prostředky.

Formální úprava a dělení do několika tabulek  respektuje potřebu odlišení výdajů ze státního rozpočtu a státních fondů, a to jednak u projektů, které budou financovány pouze z rozpočtových kapitol a státních fondů a dále u projektů, které budou eventuálně spolufinancovány ze zdrojů Evropské unie.

Údaje o každém PPP projektu budou aktualizovány vždy při sestavování návrhu státního rozpočtu.

Orgány veřejné správy, které jsou zadavateli projektů PPP jsou povinny postupovat dle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole) a vykonávat ji jako součást systému finančního řízení zabezpečujícího hospodaření s veřejnými prostředky. Všechny uvedené subjekty budou postupovat při výkonu finanční kontroly dle kontrolních metod a kontrolních postupů v souladu s uvedeným zákonem.

Postup Ministerstva financí

Ministerstvo financí vede databázi údajů o PPP projektech. Základem databáze jsou údaje z tabulek č. 1PPP – 4PPP a komentářů k těmto tabulkám,  zpracovaných a předložených správci kapitol státního rozpočtu a státními fondy.  Databáze je v průběhu rozpočtového roku   aktualizována vždy při předložení návrhu koncesního projektu (§22 zákona č. 139/2006 Sb.) nebo návrhu koncesní smlouvy či změny koncesní smlouvy (§ 23 odst. 1 písm. a)  a § 23 odst. 4 zákona č. 139/2006 Sb.) ke schválení vládou. 

¹ -V rámci projektu financovaného EU „Asistence při hodnocení pilotních projektů Partnerství veřejného a soukromého sektoru (PPP)“ č. CZ 0409.01.09, jehož hlavním příjemcem je Ministerstvo financí.
² -  Na internetových stránkách MF http:// www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/PPP_MMF_CZ_final.doc  je zveřejněn český překlad vybraných kapitol publikace Mezinárodního měnového fondu „Partnerství veřejného a soukromého sektoru, státní záruky a fiskální rizika“. Překlad byl zhotoven a publikován se souhlasem MMF.

nahoru